De farmaciebrief binnen de WBSO-regeling verdwijnt. Waarom en wat betekent dat?

De wijziging is relevant voor bedrijven die klinisch onderzoek uitvoeren of laten uitvoeren in het kader van geneesmiddelenontwikkeling. Voor farmaceutische en biotechbedrijven lijkt de impact over het algemeen relatief beperkt te zijn, of kan in sommige gevallen zelfs positief uitpakken wanneer meer uitbesteed werk als kosten en uitgaven binnen de WBSO kan worden meegenomen. Deze bedrijven ontwikkelen namelijk zelf een technisch nieuw product. Dit artikel richt zich vooral op Contract Research Organizations (CRO’s), omdat de beoordeling voor hen wezenlijk verandert en de impact daar aanzienlijk is. CRO’s konden middels de farmaciebrief onder voorwaarden WBSO aanvragen wanneer zij een aanzienlijke technisch-inhoudelijke bijdrage leverden aan het onderzoeksprotocol. Vanaf 2027 is die koppeling niet langer voldoende en moeten hun eigen werkzaamheden zelfstandig voor de WBSO kwalificeren. De mogelijke impact daarvan is aanzienlijk.

Klinisch onderzoek wordt beleidsmatig belangrijk gevonden in Nederland. Er wordt bijvoorbeeld gewerkt aan een Nationaal Actieplan Klinisch Onderzoek (DCRF en FAST) en ook in de kabinetsreactie op de verkenning wordt verwezen naar deze initiatieven om de goede positie van Nederland te behouden. Tegelijkertijd zijn er maar beperkt brede financieringsinstrumenten voor de structurele kosten van klinisch onderzoek. Regelingen via bijvoorbeeld ZonMW, het Innovatiekrediet of andere R&D-subsidies zijn doorgaans thematisch, projectmatig of gericht op specifieke typen onderzoek. Voor CRO’s was de WBSO, mede door de farmaciebrief, juist een belangrijk breed financieel kader voor kennisintensieve klinische activiteiten.

Nu is besloten dat de farmaciebrief verdwijnt, verschuift de vraag naar wat ervoor in de plaats komt. Hoe wordt voorkomen dat kennisintensieve klinische onderzoeksactiviteiten tussen wal en schip vallen tussen generiek innovatiebeleid en thematische regelingen voor onderzoek en zorginnovatie? Gerichte overheidsbetrokkenheid is hierbij essentieel om te borgen dat Nederland aantrekkelijk blijft als locatie voor klinisch onderzoek, ontwikkeling en opschaling. Zonder duidelijke inbedding in beleid en instrumentarium bestaat het risico dat deze activiteiten, en de bijbehorende kennis, investeringen en werkgelegenheid, zich verplaatsen naar landen waar de randvoorwaarden explicieter zijn georganiseerd.

Wat de farmaciebrief regelde

De farmaciebrief gaf sinds 1998 richting aan de beoordeling van farmaceutisch onderzoek binnen de WBSO. Voor farmaceuten verduidelijkte de brief onder welke voorwaarden klinisch onderzoek in fase I, II en III kon worden gezien als onderdeel van de ontwikkeling van een technisch nieuw geneesmiddel.

Voor CRO’s was de brief vooral van belang omdat zij bij klinisch onderzoek onder voorwaarden zelf WBSO konden aanvragen. Zij kwamen niet automatisch in aanmerking omdat zij klinische werkzaamheden uitvoerden of bij een studie betrokken waren. Van belang was dat er een aanzienlijke technisch-inhoudelijke bijdrage geleverd werd aan het onderzoeksprotocol. Een CRO die uitsluitend een door de opdrachtgever vastgesteld protocol uitvoerde, bevond zich dus in een andere positie dan een CRO die vanuit eigen specialistische kennis meedacht over de opzet, uitvoerbaarheid of inhoudelijke inrichting van het onderzoek.

In de praktijk bood de farmaciebrief daarmee een aanknopingspunt om onderscheid te maken tussen uitvoerende klinische werkzaamheden en kennisintensieve inhoudelijke bijdragen aan klinisch ontwikkelonderzoek. Coördinatie, monitoring, dataverzameling of rapportage volgens een vastgesteld protocol waren op zichzelf niet voldoende. Wel kon WBSO aan de orde zijn wanneer de CRO aantoonbaar een aanzienlijke technisch-inhoudelijke bijdrage leverde aan het onderzoeksprotocol of de studieopzet. Die bijdrage kon bijvoorbeeld zitten in specialistische inbreng over onderzoeksdesign, veiligheidsopzet, doseringsstrategie, analysemethoden, dataverwerking of de interpretatie van klinische gegevens, mits die inbreng verder ging dan de uitvoering van een vooraf vastgesteld protocol.

Waarom de afschaffing op tafel kwam en beleidsmatig te volgen is

Het besluit om de farmaciebrief te laten vervallen volgt op een afzonderlijke verkenning die het ministerie van Economische Zaken en Klimaat liet uitvoeren door Technopolis. De verkenning bracht de werking van de farmaciebrief in kaart, inclusief de positie van klinisch onderzoek binnen de WBSO en de betekenis ervan voor bedrijven die klinisch onderzoek uitvoeren of laten uitvoeren.

De conclusie uit de verkenning was dat het gebruik van de farmaciebrief beperkt van omvang was. Volgens de verkenning werd in 2022 voor 6,77 miljoen euro aan WBSO-steun toegekend die alleen via de farmaciebrief mogelijk was, dat kwam neer op 3,5% van de totale WBSO-steun binnen de farmaceutische sector. Ook waren er volgens de verkenning aandachtspunten in de doelmatigheid en uitvoering, waarbij gezegd werd dat de farmaciebrief beperkte handvatten bood aan RVO en aanvragende partijen. Ook is het in de praktijk lastig om vast te stellen welke partij welke inhoudelijke bijdrage leverde aan het klinisch onderzoek, waardoor risico was op overlappende WBSO-aanvragen. Om dit te voorkomen zou onderlinge coördinatie tussen betrokken bedrijven nodig zijn, maar die achtte de verkenning in de praktijk niet haalbaar.

De uitkomsten van de verkenning zijn vervolgens meegenomen in de bredere WBSO-evaluatie over de periode 2018–2022. In dat traject is de farmaciebrief expliciet als aandachtspunt opgenomen, de evaluatoren is gevraagd aanbevelingen te doen over beleid en uitvoering, ook ten aanzien van de farmaciebrief. De evaluatie adviseert uiteindelijk om de farmaciebrief te schrappen.

Vanuit het perspectief van de overheid is die redenering te volgen. Uit de evaluatie blijkt dat de WBSO als geheel positief wordt beoordeeld en haar kracht ontleent aan het generieke karakter van de regeling. Als een sectorspecifieke verduidelijking beperkt wordt gebruikt, beperkte toegevoegde waarde heeft en de uitvoering complexer maakt, ligt heroverweging binnen een dergelijke generieke innovatieregeling voor de hand. De onderliggende beleidslogica lijkt vooral te zijn dat de WBSO uitvoerbaar, juridisch houdbaar en breed toepasbaar moet blijven.

Dat neemt niet weg dat het generieke karakter van de WBSO niet absoluut is. De regeling kent ook op andere terreinen specifieke bepalingen of beoordelingslijnen, bijvoorbeeld voor programmatuur en receptuurontwikkeling. De vraag is daarom niet óf een sectorspecifieke verduidelijking past binnen de WBSO, maar ook of die uitvoerbaar en juridisch houdbaar kan worden vormgegeven. Vanuit de sector en PNO Innovation zijn tekstvoorstellen aangedragen om een passende regeling wettelijk te verankeren, maar die route is door Ministerie van Economische Zaken en Klimaat niet overgenomen.

Het kabinet heeft de aanbeveling vanuit de WBSO-evaluatie overgenomen en aangekondigd dat de farmaciebrief per 2027 vervalt, daarmee is de beleidslijn helder. De vraag blijft echter of de onderbouwing van die keuze voldoende recht doet aan de praktijk van klinisch onderzoek en aan de positie van CRO’s daarin.

Waarom de onderbouwing van de impact nadere duiding vraagt

Juist omdat de beleidsmatige redenering begrijpelijk is, is de feitelijke onderbouwing belangrijk. Het bedrag van 6,77 miljoen euro in 2022 speelt daarin een duidelijke rol. Binnen het volledige WBSO-budget lijkt dat bedrag beperkt, maar de vraag is of dit cijfer de feitelijke impact op CRO’s en het klinische onderzoekslandschap in Nederland volledig weergeeft.

Daarbij is, onder andere, van belang hoe het bedrag tot stand is gekomen. Uit de Technopolis-verkenning blijkt dat geen eenduidige administratie wordt bijgehouden van het gebruik van de farmaciebrief. Het bedrag is daarom gebaseerd op een handmatige dossieranalyse over één jaar (2022), waarin RVO ook heeft ingeschat welk deel van de farmaciebrief-goedkeuringen mogelijk onder de algemene WBSO-regels had kunnen vallen. Ook de WBSO-evaluatie lijkt op deze reconstructie voort te bouwen, zonder aanvullende meerjarige analyse van het farmaciebriefgebruik.

Praktijkcijfers roepen echter vragen op bij de volledigheid van dit beeld. Uit door PNO Innovation verzamelde cijfers, in samenwerking met Hollandbio, blijkt dat alleen al een kleine groep CRO’s in 2022 voor circa 3,1 miljoen euro aan WBSO toegezegd kreeg onder de farmaciebrief. In 2023, 2024 en 2025 lag dit bedrag telkens boven de 5 miljoen euro. Daarbij gaat het nadrukkelijk om een zeer beperkt deel van de Nederlandse CRO-markt. Het totaalbedrag uit de WBSO voor deze sector lag dan ook hoger.

Deze cijfers betekenen niet per definitie dat de evaluatie onjuist is, maar laten wel zien dat het officiële bedrag nadere duiding verdient. Verschillen kunnen voortkomen uit afbakening, definities of de manier waarop activiteiten zijn herkend. Ook speelt mee dat projectomschrijvingen binnen de WBSO-aanvragen die destijds op de farmaciebrief waren toegespitst, anders zijn opgebouwd dan aanvragen voor reguliere ontwikkelingsprojecten of technisch-wetenschappelijk onderzoek. Een beoordeling achteraf van de WBSO-waardigheid zonder farmaciebrief vindt daardoor mede plaats op basis van informatie die destijds niet, of minder expliciet, is verstrekt.

Het gaat bovendien niet alleen om het totaalbedrag, maar ook om de verdeling van de impact in de praktijk. Een bedrag dat op WBSO-niveau beperkt lijkt, kan voor een kleine groep kennisintensieve CRO’s aanzienlijk zijn. Verlies van WBSO-voordeel kan doorwerken in loonkosten, projectprijzen, investeringsbeslissingen en concurrentiepositie ten opzichte van buitenlandse aanbieders. Ook in de door Hollandbio opgestelde brandbrief worden zorgen geuit over de gevolgen voor CRO’s en het Nederlandse klinische onderzoekslandschap. Daarbij speelt mee dat klinisch onderzoek internationaal wordt georganiseerd en dat ook andere landen instrumenten kennen om dergelijke onderzoeksactiviteiten te ondersteunen. Ook een mogelijke verschuiving van WBSO-voordeel naar opdrachtgevers (zoals aangegeven door EZK en RVO) biedt voor CRO’s maar beperkt comfort. Zij ondervinden hier geen voordeel van en bovendien werkt deze verschuiving alleen bij Nederlandse opdrachtgevers. Klinisch onderzoek wordt vaak voor internationale farmaceutische bedrijven uitgevoerd, dit zegt dus maar beperkt iets over de feitelijke impact op Nederlandse CRO’s.

Deze punten zijn ook in gesprekken met het ministerie van Economische Zaken en Klimaat onder de aandacht gebracht. EZK heeft tijdens de RVO-voorlichting op 2 juni jl.  op het vervallen van de farmaciebrief aangegeven de gevolgen te willen monitoren, om te voorkomen dat de positie van Nederland in klinisch onderzoek verzwakt. Een benadering waarbij de gevolgen vooral achteraf worden gemonitord, biedt echter beperkt houvast. Als vroege fase klinisch onderzoek eenmaal vaker buiten Nederland wordt belegd, is het moeilijk om de bijbehorende expertise, infrastructuur en onderzoeksactiviteiten later weer terug te halen.

Wat vanaf 2027 nog mogelijk is binnen de reguliere WBSO

De afschaffing van de farmaciebrief betekent niet dat klinisch onderzoek vanaf 2027 per definitie buiten de WBSO valt. Wel verandert de beoordeling wezenlijk, vooral voor CRO’s. Dit is ook toegelicht op de bijeenkomst georganiseerd door het RVO op 2 juni. Vanaf 1 januari 2027 moeten de eigen werkzaamheden van de CRO zelfstandig kwalificeren als S&O, als regulier ontwikkelingsproject of als technisch-wetenschappelijk onderzoek. Alleen een technisch-inhoudelijke bijdrage aan het onderzoeksprotocol is dan niet meer voldoende.

Bij een ontwikkelingsproject moet sprake zijn van de ontwikkeling van een technisch nieuw fysiek product, proces of programmatuur. Voor CRO’s kan dat bijvoorbeeld aan de orde zijn bij targetidentificatie, biomarker ontwikkeling, synthese van nieuwe moleculen, de ontwikkeling van een nieuwe formulering of toedieningsvorm, assay-, methode- of testontwikkeling, procesontwikkeling of de ontwikkeling van organoïde modellen. De aanvraag moet dan duidelijk maken waar de eigen ontwikkeling ligt, welke technische knelpunten nog moeten worden opgelost en welke werkzaamheden de CRO zelf verricht om het technisch werkingsprincipe aan te tonen. Zodra het technisch werkingsprincipe van het product, de methode of het proces is aangetoond en het reproduceerbaar functioneert, stopt in beginsel het S&O-traject. Het latere gebruik, de toepassing of validatie daarvan in een klinische studie kwalificeert dan niet meer zelfstandig als S&O.

Daarnaast kan technisch-wetenschappelijk onderzoek kwalificeren. Daarbij moet het gaan om verklarend onderzoek, gericht op het verkrijgen van nieuwe kennis over een verschijnsel dat nog niet wordt begrepen. Voor CRO’s kan dat bijvoorbeeld aan de orde zijn bij onderzoek naar het werkingsmechanisme van een nieuw middel, het verklaren van afwijkend of onverwacht farmacologisch gedrag, onderzoek naar oorzaken van verschillen tussen patiëntpopulaties of farmacogenetische effecten, mechanistisch onderzoek naar onverwachte werkzaamheid, metabolisme of bijwerkingen, of verklarend biomarker onderzoek. De CRO moet dan inhoudelijk in de lead zijn: zij formuleert hypothesen, bepaalt de onderzoeksrichting, ontwikkelt of past onderzoeksmodellen aan en analyseert en interpreteert onderzoeksdata om het technische verschijnsel te verklaren. Alleen beschrijvend, observerend, inventariserend of classificerend onderzoek is daarvoor niet voldoende.

Daarmee wordt het onderscheid tussen klinische uitvoering en S&O scherper. Reguliere klinische werkzaamheden, zoals studiecoördinatie, protocolontwikkeling, statistiek, inclusie- en exclusiecriteria, monitoring, metingen, patiëntbezoeken, datamanagement en rapportage, kwalificeren niet zelfstandig als S&O. Zulke werkzaamheden kunnen alleen nog relevant zijn wanneer zij direct en uitsluitend zijn gekoppeld aan een eigen ontwikkelingsproject of eigen technisch-wetenschappelijk onderzoek.

Voor nieuwe en doorlopende aanvragen betekent dit dat projecten die eerder op de farmaciebrief waren toegeschreven opnieuw moeten worden omschreven en zelfstandig langs de reguliere WBSO-kaders moeten worden beoordeeld. Niet de betrokkenheid bij het klinische onderzoek of de bijdrage aan het protocol staat centraal, maar het ontwikkeltraject of de technisch-wetenschappelijke onderzoeksvraag. Voor CRO’s met ontwikkelactiviteiten, bijvoorbeeld rond formulering, analysemethoden, assays, modellen of processen, kunnen er dus nog steeds mogelijkheden zijn. Voor deze partijen is het belangrijk om projecten tijdig opnieuw te structureren en de technische kern van het werk expliciet te onderbouwen. Voor CRO’s die vooral klinische studies opzetten en uitvoeren zonder afzonderlijk eigen ontwikkelingsproject of eigen technisch-wetenschappelijk onderzoek, resteert vanaf 2027 in de praktijk nauwelijks nog een WBSO-route.

Heeft u vragen over de gevolgen van het vervallen van de farmaciebrief voor uw organisatie of wilt u weten hoe klinische onderzoeksactiviteiten vanaf 2027 binnen de reguliere WBSO kunnen worden gepositioneerd? Neem dan contact op met PNO Innovation. Wij denken graag mee over de mogelijkheden.