Evaluation der Forschungszulage

Was leistet die Evaluation wirklich?

Bei der Forschungszulage (FZul) war die Evaluation von Anfang an Teil des Konzeptes. § 17 Forschungszulagengesetz (FZulG) verpflichtet die Bundesregierung ausdrücklich, die Anwendung des Gesetzes spätestens nach fünf Jahren wissenschaftlich zu evaluieren und den Deutschen Bundestag über die Ergebnisse zu unterrichten.

Diese Evaluation liegt nun vor! Der wissenschaftliche Abschlussbericht wurde Ende 2025 fertiggestellt und im September 2026 als Bundestagsdrucksache 21/7999 vorgelegt. Er verbindet administrative Daten der Bescheinigungsstelle Forschungszulage (BSFZ) und der Finanzverwaltung mit Unternehmensbefragungen sowie ökonometrischen Analysen.

Für uns war dieser Bericht entsprechend spannend. Wer Unternehmen täglich bei der Forschungszulage begleitet, sieht sehr genau, wo Anträge funktionieren, welche Anforderungen in der Praxis Schwierigkeiten verursachen und wo interne Prozesse ins Stocken geraten. Bislang fehlte aber der Blick auf das Gesamtsystem:

• Führt die Forschungszulage tatsächlich zu zusätzlicher Forschung?
• Welche Unternehmen reagieren besonders stark?
• Und welcher Anteil des theoretisch verfügbaren Potenzials wird überhaupt genutzt?

Hinzu kommt eine Änderung in der öffentlichen Berichterstattung. Im 30. Subventionsbericht des Bundes wird die Forschungszulage nach einer Neufassung des forschungsbezogenen Subventionsbegriffes nicht mehr als Steuervergünstigung ausgewiesen. Die Evaluation liefert deshalb einen besonders wichtigen neuen Referenzpunkt für die wirtschaftliche Bedeutung und Wirksamkeit des Instrumentes.

Was Unternehmen aus der Evaluation mitnehmen können

1. Die FZul bewirkt tatsächlich zusätzliche FuE. Unternehmen mit positiv beschiedenem Antrag steigerten ihre FuE-Ausgaben gegenüber vergleichbaren FuE-Unternehmen ohne Antrag im Durchschnitt um 13,7 %, ihre FuE-Beschäftigung um 11,4 %. Gleichzeitig nahmen die aus eigenen Mitteln finanzierten FuE-Aufwendungen um rund 20 % zu. Die Förderung ersetzt private FuE damit im Durchschnitt nicht einfach, sondern löst zusätzliche Aktivität aus.
2. Besonders stark reagiert der Mittelstand. Die Effekte sind bei kleinen Unternehmen und bei Unternehmen mit bislang niedrigerer FuE-Intensität ausgeprägter. Gleichzeitig zeigt sich die Wirkung bislang überwiegend am sogenannten „intensiven Rand“: Unternehmen, die bereits FuE betreiben, bauen diese aus oder stabilisieren sie. Ein klarer Effekt, durch den bislang vollständig FuE-inaktive Unternehmen erst aufgrund der Forschungszulage mit Forschung beginnen, lässt sich bisher nicht nachweisen.
3. Das Verfahren ist anspruchsvoll, aber relativ rechtssicher. Über den gesamten Beobachtungszeitraum wurden rund 79 % der Vorhaben positiv oder teilweise positiv von der BSFZ beschieden. Auf der steuerlichen zweiten Stufe wurden lediglich rund 2,8 % der Festsetzungsanträge durch die Finanzämter abgelehnt. PNO befürchtet allerdings, dass diese Zahl wenig aussagt, da Betriebsprüfungen künftig für viele Firmen die eigentliche Bewährungsprobe darstellen werden.
4. Bis zur tatsächlichen Liquiditätswirkung vergeht häufig erstaunlich viel Zeit. Zum Datenstand der Evaluation hatten lediglich 49 % der Unternehmen mit bewilligten BSFZ-Vorhaben anschließend auch einen Festsetzungsantrag beim Finanzamt gestellt. Besonders bemerkenswert ist der Zeitverlauf. Nur 1,2 % beantragen bereits im betreffenden Wirtschaftsjahr, 39,9 % folgen ein Jahr später, während zusammengenommen 58,9 % den Antrag erst zwei bis vier Jahre nach dem Wirtschaftsjahr stellen.
5. Das Instrument ist noch lange nicht vollständig durchdrungen. Für 2024 schätzt die Evaluation den Anteil der FZul-Bemessungsgrundlage an den gesamten internen FuE-Aufwendungen der deutschen Wirtschaft auf lediglich rund 7 %. Bei KMU liegt der Anteil bereits bei etwa 20 %. Nicht jede deutsche FuE-Ausgabe kann oder sollte über die FZul gefördert werden. Trotzdem spricht die Größenordnung dafür, dass das Instrument noch erhebliches Wachstumspotenzial besitzt.

Was muss Beratung aus der Evaluation lernen?

Für die Förderberatungsbranche ist der Bericht Bestätigung und Korrektiv zugleich: Rund ⅔ der Forschungszulagenanträge werden inzwischen unter Einbindung externer Beratender gestellt. Trotzdem liefert die Evaluation keinen Beleg dafür, dass Beratereinsatz automatisch zu deutlich besseren fachlichen Ergebnissen bei der BSFZ führt. 2025 erhielten 58 % der Vorhaben mit Beratenden eine Nachforderung, gegenüber 63 % ohne Beratende. Bei den zentralen Kriterien Neuartigkeit und Plausibilität zeigt sich sogar praktisch kein Unterschied.

PNO gibt allerdings zu bedenken, dass der Mehrwert professioneller Begleitung nicht allein darin bestehen kann, einige Nachforderungen einzusparen oder technisch klingendere Projektbeschreibungen zu formulieren. Aus unserer Sicht liegt ein wesentlicher Wert an einer anderen Stelle: Aus einer potenziellen Förderung einen funktionierenden Unternehmensprozess zu machen. Denn erst mit der sauberen Ermittlung der förderfähigen Kosten, der notwendigen Dokumentation und dem Festsetzungsantrag beim Finanzamt wird aus einem BSFZ-Bescheid Liquidität.

Dass fast 60 % der Festsetzungsanträge erst zwei bis vier Jahre nach dem betreffenden Wirtschaftsjahr erfolgen, ist deshalb mehr als eine statistische Kuriosität. Der gesetzliche Rückwirkungszeitraum macht diese Vorgehensweise zwar möglich, wirtschaftlich führt jede Verzögerung jedoch dazu, dass Kapital, das dem Unternehmen heute für neue Forschung zur Verfügung stehen könnte, erst deutlich später ankommt.

Die Mission: Erstnutzende erreichen

Die Evaluation formuliert die „Erschließung von Erstnutzenden und unregelmäßig forschenden KMU“ ausdrücklich als eigenes Handlungsfeld. Dabei sollen unter anderem Steuerberatende, Förderberatende und Unternehmensverbände stärker zur Mobilisierung bislang nicht erreichter Unternehmen beitragen.

Die Daten zeigen, warum das relevant ist: Die bisher Antragstellenden sind keine zufällige Stichprobe der deutschen Unternehmenslandschaft. Unternehmen mit positivem BSFZ-Antrag waren bereits vor Einführung der FZul ausgesprochen FuE-intensiv. In der Analyse lag ihre FuE-Intensität 2019 im Mittel bei rund 29 % des Umsatzes; bei verschiedenen Kontrollgruppen waren es lediglich etwa zwei bis neun Prozent. Auch öffentliche Förderung spielte in dieser Gruppe vor Einführung der FZul häufiger eine Rolle.

Das bedeutet nicht, dass die FZul ausschließlich von bereits fördermittelerfahrenen Unternehmen genutzt wird. Es zeigt aber eine klare Selektion: Der Einstieg gelingt bisher besonders häufig dort, wo FuE bereits sichtbar, organisiert und intern verstanden ist.

Die Evaluation schätzt rund 45.000 Unternehmen mit kontinuierlicher FuE und weitere rund 30.000 mit gelegentlicher FuE. Bis Ende August 2025 hatten 20.292 Unternehmen mindestens einen BSFZ-Antrag gestellt. Für viele Unternehmen mit technisch anspruchsvoller Produkt-, Prozess- oder Softwareentwicklung ist daher noch nicht selbstverständlich, dass ihre Tätigkeiten überhaupt in den Anwendungsbereich der Forschungszulage fallen könnten.

Eine Hürde ist der erwartete Aufwand. Die Evaluation beziffert ihn auf durchschnittlich rund 30 Std. pro Antrag und nennt insbesondere die Anforderungen an die Projektbeschreibung, wiederholte Unternehmensangaben, komplexe Konzernstrukturen und Nachforderungen als Treiber. Gleichzeitig stellt sie deutliche Lerneffekte bei Folgeanträgen fest.

Unsere Erfahrung ist hier klar: Mit einem strukturierten Prozess lässt sich der kundenseitige Aufwand deutlich reduzieren. Anstatt das Unternehmen mit Antragslogik und Förderterminologie zu beschäftigen, konzentrieren wir die Mitarbeit der Fachabteilungen auf das, was nur sie liefern können: technische Zielsetzung, Stand der Technik, Entwicklungsrisiken, Arbeitsinhalte und belastbare Kostendaten.

Gerade bei Großunternehmen ist der Mehrwert häufig weniger das reine Schreiben eines Antrages als die saubere Skalierung über mehrere Projekte, Gesellschaften und Jahre. Ein einmal etablierter Prozess verhindert wiederholte Datenabfragen, schafft klare Zuständigkeiten und reduziert spätere Abstimmungen mit Steuerabteilung, Finanzamt oder Betriebsprüfung.

Fazit: Die Forschungszulage wird erwachsen

Die Evaluation zeichnet insgesamt das Bild eines Instrumentes, das seinen grundsätzlichen Zweck erfüllt: Die Forschungszulage mobilisiert zusätzliche private FuE, wirkt besonders stark bei KMU und ergänzt die klassische Projektförderung. Gleichzeitig macht der Bericht deutlich, dass nach fünf Jahren noch erhebliche Reibungsverluste bestehen.

Besonders relevant sind aus Unternehmenssicht deshalb die Vorschläge zur Vereinfachung: weniger redundante Dateneingaben, bessere Standardisierung, digitale beziehungsweise KI-gestützte Vorprüfungen und niedrigschwellige Unterstützung für Erstnutzende. Die Evaluation verbindet dies ausdrücklich mit dem Ziel, den durchschnittlichen Antragsaufwand zu reduzieren und Unternehmen bei Folgeanträgen stärker zur eigenständigen Bearbeitung zu befähigen.

Ein gutes Fördersystem sollte nicht deshalb Beratung benötigen, weil es unnötig kompliziert ist. Externe Expertise sollte dort Mehrwert schaffen, wo tatsächlich Komplexität besteht: Bei der Abgrenzung anspruchsvoller FuE, bei großen Projektportfolios, in Unternehmensgruppen, bei der förderfähigen Kostenstruktur und beim Aufbau eines belastbaren End-to-End-Prozesses. Genauso versteht PNO den Forschungszulagenprozess. Kommen Sie gern auf uns zu!